| 第一部分 建设用地预审管理
第一章 建设用地预审概论
一、概念
1、建设用地预审指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，并对建设项目用地有关事项告知的行为或者过程。
通俗地说：就是解决一个建设项目是否可以使用土地、可以使用多少土地、使用什么土地、可以使用什么地方土地、以什么方式使用（供应）土地等问题，并告知如何组织土地征收，如何组织用地资料准备报批用地的过程。
2、建设用地预审关键词：现场、资料、审查、决定、告知。
3、建设用地涉及的主要业务领域：
（1）法律法规；（2）国土资源部规章；（3）规划；（4）计划；（5）国家产业政策；（6）供地政策；（7）行业用地标准或者投资强度；（8）土地利用总体规划管理要求；（9）项目选址、布局有关政策要求；（10）掌握项目地质灾害防治、压覆矿产、环保、水土保持等基本要求。
二、建设用地预审时机
《建设项目用地预审管理办法》第五条规定：“需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请”。
需要审批建设项目预审的在项目可行性研究阶段。
需要核准或者备案的建设项目在项目核准或者备案前进行。
项目的批准、核准或者备案就是通常所说的项目立项。
国土资源部门有关项目建设用地预审意见是项目通过批准、核准或者备案的必需要件。
三、建设用地预审应当遵循的基本原则
1、符合土地利用总体规划；
2、保护耕地，特别是基本农田；
3、合理和集约利用土地；
4、符合国家供地政策。
四、建设用地预审可能项目用地产生的直接影响
1、通过预审。
2、调整选址。
3、调整用地面积。
4、不通过预审。
5、其他影响。
五、有关名词
新增建设用地：指项目总用地中农用地和未利用地之和。或者是指项目总用地中除建设用地之外的其他用地之和。
圈内用地：土地利用总体规划确定的城、镇、村和独立工矿区建设用地范围以内的用地。
圈外用地：土地利用总体规划确定的城、镇、村和独立工矿区建设用地范围以外的用地。
圈内用地项目：选址在土地利用总体规划确定的城、镇、村和独立工矿区建设用地范围以内的用地项目。
圈外用地项目（圈外独立选址建设项目）：选址在土地利用总体规划确定的城、镇、村和独立工矿区建设用地范围以外的用地项目。（一般是能源、交通、水利、矿山、军事、城镇村交通、供水、供气、污水处理、垃圾处理基础设施项目以及其他不宜在人口集中区选址建设的项目，如炸药仓库等）。
限制用地项目：国家明令限制生产规模、限制准入条件的项目，必须符合相应的规定，才可以供地的建设项目。（如一般房地产项目、有一定污染但国家不禁止发展的项目）
禁止用地项目：国家明令淘汰的落后工艺技术、装备或者生产明令淘汰产品的建设项目，不得提供用地。（高污染、高能耗项目、别墅项目）
鼓励用地项目：符合国家产业政策，国家明确应当支持、扶持的，鼓励提供用地、可以优先提供用地的项目。（为民办实事项目、城乡基础设施项目、减灾防灾项目）
第二章 建设用地预审的法律依据及权限
一、法律依据
（一）法规
（二）国务院有关规定
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号文件第二大部分，即加强土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划实施管理部分专门提出：加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或审批建设项目。
（三）行政规章
二、用地预审权限
《建设项目用地预审管理办法》第五条规定：“建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预”。
第三章 建设用地预审工作流程
一、建设用地预审工作流程图
第四章 建设用地预审主要内容
1、建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划。建设项目符合法定调整规划条件，确需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评价报告等是否符合法律、法规的规定；
2、建设项目是否符合国家产业政策；项目供地是否符合国家供地政策；
3、建设项目用地是否纳入年度计划，也就是是否有足够的用地计划指标可以安排本项目用地，包括：新增建设用地计划指标、农用地转用计划指标、占用耕地计划指标；
4、建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定（用地标准）：（1）工业项目用地总规模是否与投资相匹配，即是否符合工业项目用地控制指标的要求；工业项目生活等附属设施用地规模(不超过总用地的7%)是否超过规定标准；容积率(工业项目应大于0.7)、建筑密度(工业项目应大于0.3)是否达到规定的指标； （2）教育和行政单位人平用地是否超过规定标准。(小学20—30、中学30—40、专科不超过45、大学不超过55、行政办公30--50)；3、道路和城市广场用地是否符合规定要求。(1)按照国土资源部《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》文件规定标准执行；(3)公路主线路基用地定额必须建设部和国土资源部《关于批准发布公路建设项目用地指标的通知》(建标〔1999〕278号)规定的控制指标；(4)火电厂、变电站用地必须符合建设部、国家土地管理局批准发布《电力工程项目建设用地指标(火力发电厂、变电所部分)》的规定标准。
5、占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；
6、建设项目选址范围是否具备基本的建设条件，是否可以作为建设用地。建设项目选址在地质灾害易发区或者有可能压占矿产资源的，是否开展了地灾评估和压矿评估，并依照法定程序进行了认定或者审查批准。
7、征地拆迁补偿标准是否符合法律规定。
重点是要把握八个字：规划、政策、计划、标准
第五章 土地利用年度计划管理基本知识
一、基本概念
土地利用年度计划：土地利用年度计划是指国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
二、土地利用年度计划主要指标
主要指标有：新增建设用地指标、农用地转为建设用地指标、建设占用耕地指标、土地开发整理补充耕地指标和耕地保有量指标。
三、土地利用年度计划与土地利用总体规划的关系
1、土地利用总体规划是编制土地利用年度计划的依据之一。
2、土地利用年度计划必须符合土地利用总体规划。
3、实施土地利用总体规划在数量上的表现形式就是年度计划的执行。
四、土地利用年度计划与用地预审的关系
1、土地利用年度计划是项目用地预审的依据。
2、项目用地预审不得突破土地利用年度计划，没有用地计划指标不得通过用地预审。
3、项目通过了用地预审就意味着安排了用地计划指标。
五、土地利用年度计划指标的确定
1、新增建设用地计划指标、农用地转用计划指标（含占用耕地指标）依据国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况确定。
2、土地开发整理补充耕地指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地等耕地减少情况确定。
3、耕地保有量计划指标依据国务院向各省、自治区、自辖市下达的耕地保护责任目标确定。
六、农用地转用计划指标分类管理
农用地转用计划指标分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标。
城镇村建设占用农用地指标一般逐级分解下达到（县、市、区）（经同级政府批准后由国土资源管理部门下达）。
能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标可以分为两类：第一类属国务院或者国家发改委等部门批准、核准的项目占用农用地指标，这部分指标不分解到各省、自治区、自辖市，在建设项目用地审批时使用；第二类属省批准农用地转用的独立选址建设项目占用地农用地计划指标，这部分指标不分解到各地、州、市，由省国土资源厅直接安排给各地申报的符合供地条件的独立选址建设项目，一般在用地预审时安排。
第六章 土地宏观调控
一、土地政策参与宏观调控的作用与意义
1、提升全社会对土地资源稀缺性特别是保护耕地的认识；
2、对建设项目用地是否提供建设用地，直接影响项目能否立项、能否建设，其有力的针对性和对项目建设的直接控制性，决定了土地政策参与宏观调控能起到其他调控手段不可替代的作用。
3、通过土地政策的调控，也就是通常所说的“有保有压”能够保障国家产业政策、区域经济发展政策的有效实施。
4、通过土地政策的调控能够保障国家产业布局的在空间上的优化。
5、土地政策对党委政府决策影响重大。
二、土地政策参与宏观调控的主要手段
1、通过土地利用总体规划控制城镇、工业园区发展规模。
2、严格执行土地利用总体规划控制不符合土地利用总体规划的建设项目使用土地。
3、通过年度计划的分解下达，优化区域经济发展。
4、通过计划指标的优先或者控制安排，达到扶持什么或者控制什么发展的目的。
5、通过用地预审，可以达到国家产业政策的贯彻与落实，同时可以控制或者支持产业扩大规模。
6、通过向政府报告土地使用的统计信息（计划执行、土地供应、土地价格），为政府宏观决策提供依据。
三、调控的目的
保护土地资源特别是耕地（基本农田）、控制建设用地总规模、控制国家不支持发展的产业规模、调控经济发展速度、优化产业结构、优化产业布局、优化区域经济发展。
第七章 工作实例
一、某企业在郴州有色金属产业园拟投资5000万元建设一条电子设备生产线，准备征用土地8公顷（其中不符合规划的用地3公顷，基本农田2公顷，其他用地符合规划）。平面布置中体现的主要用地指标为：生产性用地3公顷，办公和职工住宅（集体宿舍）用地1.5公顷，厂区道路0.5公顷，绿化用地2公顷。现向郴州市国土资源局申请预审，提交的资料有：申请报告，用地红线图、平面布置图、用地勘测定界报告及权属证明等。现由你接收资料，并委托你办理用地预审有关事项，你该如何处理。
二、省国土资源厅已受理一个变电站用地项目的预审申请，现委托我们预审。从提交的资料上看，投资规模为15000万元，用地面积8公顷（符合用地定额），不符合规划，其中占用耕地2公顷，其中农田1.5公顷，其他为未利用地。现已完成用地勘界、权属确认、可研、环评等工作。现场情况看，该地地形平坦。项目用地范围内及周边情况是，西边是耕地，耕地质量较差，为低产田，东边是成片的未利用地，面积约15公顷，北边临路，南边是林地。请提出预审意见。
第八章 学习用地预审重点准备的学习资料目录
一、法律法规
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《湖南省土地管理法实施办法》、《湖南省土地利用总体规划条例》
二、规章
《建设用地预审管理办法》、《土地利用年度计划管理办法》、《国土资源部工业项目建设用地控制指标（试行）》、国土资源部《关于发布实施<限制用地项目目录>（2006年本）和<禁止用地项目目录>的通知》
第二部分 国土资源规划的编制工作程序与方法
第一章 概 论
一、国土资源规划体系
现国土资源部管理职能主要有：土地、矿产、测绘、海洋等资源管理，因我省属内陆地区，不涉及海洋，因而我省国土资源系统的管理职能是前三项。
与管理职能对应，国土资源规划主要有：土地利用总体规划、矿产资源总体规划、测绘规划、地质灾害防治规划。
与编制规划不同级别的机关对应，不同层次的规划有：国家级规划、省级规划、市级规划、县级规划、乡级规划。其中土地利用总体规划有五级，矿产资源规划和测绘规划一般有四级，分别为国家级规划、省级规划、市级规划、县级规划。
国家和省级规划是宏观性规划，市级是中观性规划，既有宏观的一面，又有微观的一面，是宏观性规划向微观性规划过渡的规划。县、乡级规划是微观性规划。
总体规划下面还有专项规划、分支的规划如土地利用总体规划下面就有：建设用地规划、农用地保护规划等。
规划体系图（见Excel文档）
二、国土资源规划的概念
1、土地利用总体规划
《土地管理法》第十七条规定：各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。《湖南省土地利用总体规划条例》第二条规定：土地利用总体规划是各级人民政府对本行政区域的土地开发、利用、治理和保护所作的总体安排。
因此可以把土地利用总体规划概括为：各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对本行政区域的土地开发、利用、治理和保护所作的总体安排。
规划的对象是土地资源，规划的主要内容是土地开发、土地利用、土地治理和土地保护。
2、矿产资源总体规划：各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、资源环境保护的要求、矿产资源禀赋情况以及国际、国内市场矿产资源的需求，对本行政区域的矿产资源勘查、开采、利用、矿山生态环境恢复治理和保护所作的总体安排。
3、规划中运用得比较多的有关名词
结构：总量在不同类别或者不同时序上的安排。以我市所有土地为例，农用地、建设用地、未利用地各确定多少面积，构成全市用地结构。以农用地为例：耕地、林地、园地、草地、养殖水面、其他农用地各确定多少，就构成农用地的用地结构。在规划期内，近期安排多少建设用地，远期安排多少建设用地就构成时序安排上的建设用地结构。
布局：总量在空间上的安排。以某县建设用地为例：建设用地在各乡镇的数量构成全县建设用地布局。
基本农田保护区：土地利用总体规划确定其范围内的耕地长期不得占用的区域。与之相对应的是基本农田。
建设用地区：土地利用总体规划确定可以开发为建设用地的区域。
禁止开采区：矿产资源规划确定其范围内的矿产资源不得开采的区域。
鼓励开采区：矿产资源规划确定鼓励开采范围内矿产资源所属区域。
限制开采区：矿产资源规划确定其范围内的矿产资源限制开采的区域（矿种限制、准入条件限制、生产规模限制、采矿权数量限制）。
零星矿山（点）：禁止、鼓励、限制开采区以外区域的矿山（点）。
禁止勘查区：略
限制勘查区：略
鼓励勘查区：略
三、规划的编制机关与审批权限
1、编制机关（主体）
土地利用总体规划的编制机关是各级人民政府；矿产资源规划和测绘规划的编制机关是各级国土资源部门。
2、批准权限
土地利用总体规划：县城所在地的城关镇土地利用总体规划、县级规划、中心城市50万人以下的市级规划由省人民政府审批；中心城市50万人以上的市级规划、省会城市土地利用总体规划、省级规划、国务院指定的其他城市规划由国务院审批；一般乡镇的规划省人民政府委托市级人民政府审批。
矿产资源规划：县级、市级规划由省国土资源厅审批，省级规划由国土资源部审批。
测绘规划（在市、县以下为基础测绘规划）：由同级人民政府审批。
修改规划的审批权限为原批准机关。
不涉及土地征用的农用地转用审批权限与土地利用总体规划审批权限一致。
第二章 规划编制工作程序
（以土地利用总体规划为例）
一、前期工作阶段
（一）准备阶段
1、宣传准备。
2、组织领导准备。成立领导小组，组建规划编制办公室。
3、经费准备
编制经费预算，向政府提出报告，纳入财政预算，按工作进度拨付。
经费项目主要包括。修编办公室办公经费、会议经费、必须的办公设备购置费、技术承包费、规划审查费用、需要聘请人员的聘请人员工资、不可预见费等。
4、技术准备
技术培训。
聘请专业单位。
成立专家咨询委员会。
5、工作思路、技术、程序与方法准备。
（1）规划编制工作方案。
目的与任务。
明确编制什么规划。
规划范围。
规划期限。
指导思想和基本原则。贯彻落实土地基本国策、保护耕地和基本农田、保护生态环境、节约集约利用土地、优化各类用地结构、优化用地布局、保障经济社会平衡健康可持续发展，促进人与经济社会、自然的和谐发展等等。
主要方法：包括成立领导小组、组建办公室、确定规划编制技术承担单位、落实编制经费、明确规划编制工作程序、各阶段工作时间安排、主要技术方法、主要工作成果（前期调研成果和规划编制成果等）。
（2）规划编制技术方案。
（二）前期调研阶段
前期调研阶段可以细分为以下几个阶段：资料收集整理阶段、规划实施评价阶段、土地利用现状数据核查阶段（土地利用“四查清、四对照”本质上也属于本阶段）、专题调研阶段。
1、资料收集整理。
（1）制订收集资料工作方案。方案内容主要有：
①确定需要收集的资料范围：
法规政策：
经济社会发展资料：
规划资料：
统计资料：
土地利用资料：
②确定提供资料信息的单位与部门。
一般来说应当向以下单位与部门收集：发改、国土资源、财政、规划建设、农林水、文教卫、交通电力旅游、农村工作办或者小康办、园区管委会、计生统计环保以及下级政府及其有关部门、重点用地单位等。
③安排人员、力量。
④确定工作时间。
（2）编制收集资料需要使用的收集资料清单、表格、介绍信或者公函。
（3）收集资料的工作组织与协调：
（4）收集资料。
（5）资料整理。
2、规划实施评价。
3、基础数据核查。
4、编制专项用地规划（部门用地规划）。
5、专题调研。对已经出现的或者在一定的时间内（一般为规划期内或者规划近期内），面临的迫切需要解决的土地利用重大问题进行调查研究，提出土地利用重点目标、指标及优化土地利用结构和布局方案，为编制新一轮土地利用总体规划大纲提供调查研究依据。
调研方向。
5、前期调研工作成果。
（三）前期调研成果论证、审查与验收
各地必须对调研成果进行充分的论证，上级主管部门必须对下级规划调研成果进行严格审查，未进行充分论证，未经过有权机关审查的调研成果及其结论不能作为修编规划的依据。
（1）论证。通过规划咨询、协调会、专家论证会、部门联席会议、领导小组会议对调研成果内容、形式、研究形成的主要目标、控制指标、布局等进行论证，审查论证成果内容是否完整、是否符合规定要求；成果表达形式是否正确、是否规范；主要目标、控制指标、布局是否科学合理，是否符合本地实际，是否符合规定要求。
（2）审查。就调研程序是否符合修编的程序方面的规定，审查调研成果内容、形式、研究形成的主要目标、控制指标、布局是否符合规划要求，是否符合能与上级规划相衔接。
（3）修改完善。根据论证或者审查结论，对成果进行修改完善，使之达到通过审查、满足编制规划的要求。
（4）验收。前期工作完成后，上级国土资源部门要对下级规划修编前期调研工作及其成果进行验收。县级规划调研成果由市级审查，根据修改意见作出相应修改完善后，前期调研工作验收通过后，才能开展规划编制工作。验收通过的调研成果作为编制规划大纲的基本依据。
二、规划编制阶段
规划编制阶段又可细分为规划大纲编制阶段、规划方案编制阶段、规划成果编制阶段、审批阶段。
大纲编制阶段
在前期调研、专项用地规划基础上，进行一些必要的补充调研工作，编写规划大纲，编制与之配套的图件。
规划大纲以前期调研为前提。规划大纲是规划文本的雏形，通过编制写大纲，可基本确定规划文本、规划图件的框架，基本确定各类用地的结构与布局。规划大纲是编制规划文本、图件的框架性文件，是编制规划文本、图件的主要依据。
1、大纲文本的主要内容。土地利用现状分析、大纲编制的依据、规划的经济社会发展背景与发展趋势、规划的指导思想和基本原则、土地利用战略、主要控制指标、土地利用结构调整、土地利用分区及分区土地管制措施、规划实施对策等。
除此以外与大纲配套的内容还有：
附表：土地利用结构调整表、土地利用总体规划修编主要规划指标控制表、郴州市2010、2020年耕地占补平衡表、耕地保有量指标分配表、基本农田指标分配表、建设用地规模控制指标表、城市（县城）建设用规模控制指标表、工业园区规划规模控制表、各项新增建设用地占用耕地指标控制表、重点建设项目表。
附图：土地利用现状图、土地利用分区图、产业布局图、重点建设项目布局图、城镇用地规模规划图等。
与文本相比，附表和图件，同样重要，不可缺少。
2、大纲协调论证。大纲技术工作由技术单位完成后，规划修编办公室、业务主管部门、专家咨询委员会、领导小组分别进行审查，分别组织修改。必要的话，还可以组织听证，可以提请政府组织专门审查。
3、呈报审批。根据有关规定，由有审批权的主管机关组织专家评审，评审通过并完成修改工作后，批准作为编制规划的依据。
（一）规划方案编制阶段
采用不同的技术方法，提出多个比较方案，供优选或者优化组合，形成推荐方案。可以编制比较方案的有：土地利用结构调整方案、耕地和基本农田保护方案、建设用地控制及布局方案。
规划方案，经同级领导小组审批后，可以作为编制规划的依据。
（二）规划成果编制阶段
根据前期调研成果、规划大纲、规划方案尤其是上级下达的规划控制指标编制规划，形成规划文本、图件、数据表格、说明等，形成规划征求意见稿。
（三）规划协调论证阶段
规划初步成果（征求意见稿）一般要经过规划办、业务主管部门、专家咨询委员会、听证、领导小组审查、政府常务会议审查，不断修改完善。最终形成报批成果。在本轮规划编制中，专家咨询委员会专家咨询、听证和领导小组审查是必不可少的程序。
（四）审批阶段
规划成果经有权的上级业务主管理部门组织专家审查，根据审查意见，修改完善。最后，由人民政府逐级报批，有权批准的政府批准规划实施。
（五）规划公布实施
规划经有权批准的政府批准后，即具有法律效力。规划批准后，编制规划的机关应当发布公告，将规划主要内容、规划期限、实施范围、规划实施的要求予以公布。
第三章 规划编制成果
规划编制成果包括：中间成果和最终成果。中间成果有前期工作成果（实施评价报告、“四查清、四对照”工作报告、确认的基础数据、专项用地规划、调研报告、综合调研报告）、规划大纲及配套图件等；规划修编最终成果包括：规划文本、规划附件、规划说明。在规划管理中，基本上是使用最终成果。本轮规划要求，对规划最终成果要数字化，因此还应当包括数字化成果。
一、规划成果（以实际使用的成果为准）
规划附件与规划文本是配套的，要求文（文本）、图（图件）、表（表格）一一对应，不得互相矛盾，在执行效力上，是一致的。在规划管理日常工作中，三个方面都会经常使用。因而，通常所说规划，不仅仅是文本，应当包括图件和表格，三个部分构成“规划”。
规划说明，是对规划编制技术过程、规划内容进行详细阐述，现规划文本相比，内容更加详尽。规划文本来源于规划说明，是规划说明的浓缩，是规划说明的精华部分。与规划说明相比，规划文本只提规划结论，不提规划结论产生的过程，因而规划文本内容是非常精炼的。
规划执行过程中，一般不使用规划说明，规划说明没有法律效力 |
