访谈背景：

　　6月25日是第20个“全国土地日”，今年的活动主题是：土地与转变发展方式——依法管地 集约用地。当前我国正处于工业化、城镇化中期，人口还在继续增加，经济社会发展对国土资源的需求持续上升，土地供需矛盾尖锐。空前严峻的资源压力警示我们，必须统筹好保障发展与保护资源的关系，以土地供应政策和利用方式的转变来促进经济发展方式的转变，推动全面、协调、可持续发展。

　　为此，资源网特邀请中国国土资源经济研究院，资源资产与市场研究室主任吕宾，围绕今年土地日活动主题，就“提高土地利用水平 促进发展方式转变”进行分析讨论，并与网民共同探讨、交流热点问题。

　　访谈主题：

　　提高土地利用水平　 促进发展方式转变

　　——访谈中国国土资源经济研究院，资源资产与市场研究室主任吕宾

　　访谈专家：　　

　中国国土资源经济研究院，资源资产与市场研究室主任吕宾

　　吕宾，副研究员，博士，资源资产与市场研究室主任。主要研究领域为国土资源资产资本、土地政策、国土规划、国土资源规划等。主持与参加省部级和地市级科研项目20余项，其中10余项任项目负责人，一项获国土资源部科技成果二等奖，发表学术论文30余篇。参加编写近10部学术著作。

　　访谈内容：

　　 【主持人】： 6.25是我国第20个全国土地日，今年的主题是“土地与转变发展方式——依法管地 集约用地”，您认为今年土地日的宣传主题在当前的社会经济发展形势下有什么特别的意义和内涵？

　　【嘉宾】：我认为今年土地日的宣传主题紧扣当前社会经济发展形势的核心任务，具有十分深远的意义和深刻内涵，可以从两个层面来理解。

　　首先，当前我国转变发展方式已刻不容缓。转变发展方式是一国或地区现代化和工业化发展中普遍面临的挑战，近300年的世界现代化史，就是一部发展方式的更新史，其总的趋向是不断地从粗放向集约演进。英、美等先行工业化国家自19世纪后期进入现代经济增长阶段后，就更加注重对资源效率的提高而非数量增加的依赖。我国对转变经济发展方式的规律性认识是逐渐深化和完善的。20世纪80年代开始提出要走一条降低消耗、提高质量、提高效率发展经济的新路子，到20世纪90年代中期明确提出经济增长方式从粗放型向集约型转变，2007年党的十七大进一步提出转变经济发展方式是“关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务”。2009年年底召开的中央经济工作会议进一步强调转变经济发展方式已刻不容缓，这是国内外环境和条件出现重大变化的客观要求。第一，进入新发展阶段和内外环境突变，使转变发展方式进入质变阶段。我国总体上已跨越了生存型阶段进入了以促进人的全面发展为目标的发展型新阶段，而2008年以来，我国经济发展受到自身的周期性、结构性调整和外部全球经济危机冲击的多重叠加影响，保持又好又快发展态势受到极大挑战，多年积累的一些深刻矛盾呈激化态势，资源环境约束强化、社会问题突出、极端事件频发等对转变发展方式形成倒逼，传统发展方式难以为继，走到转变拐点。第二，金融危机和低碳经济深刻改变世界经济结构和格局，要求我国主动调整发展方式及时应对。后危机时代主要发达国家产业结构和贸易结构发生重大变化，去杠杆化、储蓄上升、消费萎缩和进口减少将成为中长期趋势，国外需求不足加剧总供求矛盾。同时，低碳经济正成为世界性结构调整的基本趋势和各国应对气候变化的基本共识，对我国转变发展方式形成较大外部压力。

　　第二个层面，土地是我国转变发展方式的关键环节，具有全局性影响。国务院发展研究中心张玉台、刘世锦等提出，当前我国经济发展方式主要存在内外部经济不协调、储蓄与消费关系不协调、传统竞争优势减弱的同时技术进步推力不足、资源环境压力持续增大、经济发展与社会发展不协调等问题，既与我国的发展阶段有关，也与我国的国情特点有关，但最关键的，还是与我国目前的体制缺陷有关。我们认为，以土地、矿产等为主的资源市场化配置程度低，资源和要素价格扭曲，未能充分反映其稀缺性和市场供求状况是制约经济发展方式转变的重要体制因素，深化土地等资源和要素的市场化改革是转变发展方式的基本路径。土地既是自然资源，也是人类生活和生产建设最基本的空间和物质基础，还是国家政权赖以生存和管理社会最重要的手段和最大的资本。我国土地问题历来是社会革命和经济建设的基本问题，当前土地资源高度稀缺和土地资本化红利逐步开启更凸显其对于转变发展方式的不可替代作用。十七大提出从需求结构、产业结构和生产要素组合实现经济发展方式的“三个转变”，其中发挥土地作用是关键环节，一是，土地是破解城乡分割、增加农民财产性收入的核心问题，对扩大内需起着至关重要的作用；二是，加强土地调控是调整优化经济结构和产业结构的重要抓手；三是，土地与劳动力、资本作为生产力系统的三大基础性生产要素，是生产要素优化组合赖以作用的基础和载体。

　　【主持人】：徐绍史部长曾多次提出，以土地供应政策和利用方式的转变来促进经济发展方式的转变，您认为各级国土资源管理部门在主动参与经济结构调整，促进经济发展方式转变方面应当从哪些方面着手落实？

　　【嘉宾】：要深入分析现行土地供应政策和利用方式制约发展方式转变的影响路径，从土地资源资产资本“三位一体”属性出发，实行供需双向调节，抓住土地市场配置关键环节，重点放在扩大内需和调控经济结构，服务于发展方式的“三个转变”。

　　在现行的土地制度特别是土地供应和利用制度下，土地成为高速工业化、快速城镇化和经济持续快速增长的助推器,但同时也是促成经济粗放式外延型发展的重要体制基础。我国当前的供地制度与行政、财税、金融等管理体制相互作用，显露出不少问题，一是土地粗放利用、外延扩张、耕地面积缩小。政府垄断土地一级市场，城乡建设用地存在闲置浪费和增量扩张现象，耕地面积受两头挤压。二是农民权益受损，城乡矛盾突出，危及社会稳定。农民的土地财产权益未能充分落实和补偿，造成农村与城市土地形成不同的市场和权利体系，加剧城乡分割，助长以地设租、寻租行为。三是经济发展过度依赖土地经营和投融资，加剧投资趋动，加大金融、财政风险。土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源，并成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具，形成了土地与地方财税、投资、金融信贷、房地产市场、社会和谐、政府行为等环环相扣、相互制约的格局。四是不利于产业自主创新需求和企业技术升级换代。低价土地和廉价劳动力使得企业即使采用落后的生产技术和工艺流程，也能获得足够的利润空间，减弱了对于企业进行技术创新的激励，影响了新技术的供给。

　　当前，要深化土地供应和利用方式改革,基本思路是：以土地市场配置为方向，以农村土地产权制度改革为核心，以加大农地流转为着力点，逐步放开集体建设用地市场，构建城乡统一的土地市场，重点实现三个方面突破：以产业集中区集约用地为重点，创新土地集约节约利用政策机制，推进增量用地为主的粗放用地方式向以存量用地为主的集约用地方式转变；以土地资本化为纽带，加强土地综合整治，通过土地流转、抵押、入股、融资等方式，实现土地经营权的集中，促进土地规模经营，同时增加农民财产性收入，加快农村人口城镇化，扩大内需特别是居民消费需求；提高土地管理参与宏观调控水平，密切跟踪宏观经济运行态势，建立与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系，调整土地供应的总量、布局、结构和时序，遏制“两高一资”、产能过剩、低水平重复产业项目，实施促进高新技术产业、先进制造业和现代服务业发展的供地措施，推进制造业服务化和服务业高端化。

　　【主持人】：您觉得国土资源管理部门“以土地供应政策和利用方式的转变来促进经济发展方式的转变”的过程中会存在哪些难点？您有怎样的建议？

　　【嘉宾】：我认为难点还是集中在农村土地产权界定等产权改革问题。目前关于农村土地产权界定主要有私有化倾向、国有化倾向和完善目前集体土地所有制等观点。实际上，产权不等于所有权，它是权利束，还包括使用权、租佃权、交易权、收益权等多种权利。当前要明确划拨、出让、租赁使用集体建设用地政策，加快农地流转与金融市场建设，加大土地有偿使用制度改革力度，逐步缩小划拨用地范围，逐步形成城乡统一的土地市场体系。

　　【主持人】：我们看到部分省级国土资源管理部门提出“通过土地集约利用，实行差别化的产业用地政策，以此促进发展方式的转变”，您觉得如何理解差别化的产业用地政策，“差别化”应当体现在哪些方面？在落实的过程应当注意哪些环节？

　　【嘉宾】：差别化管理是管理的基本原则之一，要求制定政策时充分考虑管理对象的差异化因素，使管理与政策的实施达到深度传导，而并非一致性的效果，经济特区的思路和管理模式就是成功的差异化管理政策。所谓差别化的产业用地政策是根据产业政策、区域政策和各地及各行业的具体情况，在土地供应方面，改变“大锅饭”、“一刀切”平均分配的供地方式，采取不同的计划管理、指标分配、绩效奖罚等行政、经济手段，以实现提高土地集约节约利用效率，促进产业结构调整和优化升级。实质上是发挥土地政策参与宏观调控作用，通过结构调整来转变发展方式的重要抓手。

　　差别化产业用地政策应当体现在两个层面：首先是宏观层面，体现在国家制定土地利用政策、规划、计划时，根据不同行业、不同地域的实际情况，分类指导、分区实施，增强政策的有效性和针对性。其次是微观层面，包括各地在土地利用实践中采取的多种形式的供地政策。如各地探索制定优先产业供地目录、优化调整建设项目用地定额标准、完善土地出让“招拍挂”制度等。

　　落实差别化的产业用地政策要注意：一是坚持多样化的原则。各地政府按照自己的特点制定相应的土地出让方式。例如，制定土地出让政策要区分保障性住房用地和商品房用地。对于保障性住房用地采取协议划拨等方式，以降低企业土地成本负担。同时，要区分工业用地和住宅用地不同情况，采取不同的“招拍挂”出让方法，杜绝一刀切式的方法。二是坚持规范化的原则。首先，各地执行的供地政策应符合国家有关政策、规划，如《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》划分了土地利用区划，按照形成主体功能区的要求，提出了制定差别化的土地利用政策的总体要求，大力推进优化开发区域土地利用转型，有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求，切实发挥限制开发区域土地对国家生态安全的基础屏障作用，各地制定的差别化政策应符合其基本要求。再如各地在出让工业用地时，应按照《全国工业用地出让最低价标准》要求，在最大减价修正幅度范围内确定具体项目相应的减价修正幅度。其次，将各地实行政策的一些规律性因素，归纳提炼，从国家层面确定下来，以保证政策的连续性。三要坚持长效化原则，差别化用地政策设计当中，要安排一些长期有效的政策，防止政策波动。此外，在制度设计时要注意集体决策、政务公开、及时调整。

　　【主持人】：提及土地集约利用，首先想到的是我国城镇土地利用存在的问题。一方面随着城镇化进程的推进，城镇土地供需矛盾日益突出，另一方面城镇土地利用又普遍存在土地闲置、利用效率低等现象，请您详细给我们分析一下当前我国城镇土地利用现状，造成城镇土地利用粗放的原因何在？

　　【嘉宾】：当前我国城镇土地利用主要有以下一些特征：城镇用地总量急剧扩张，土地城镇化快于人口城镇化，城镇扩展占用耕地问题较严重，城镇建设用地的粗放利用严重。20世纪90年代以来，随着城镇化、工业化快速发展，城镇用地总面积快速扩张，1996—2008年，全国城镇用地总面积逐年增加，由264.89万公顷增加到403.19万公顷，增长幅度达52.21%。其中，建制镇用地增量略少于城市用地增量。1996-2007年，城市建成区面积年均增长5.2％，城市人口增长4.0％，两者相差1.2个百分点，人口城市化明显滞后于土地城市化。从区域看，除青藏区外，各区域城镇用地面积稳步增加。城镇扩展主要来源是占用耕地且主要是优质农田，经济发达地区和粮食主产区尤为突出。同时，城镇用地浪费和粗放利用现象普遍。截至2009年年底，全国约有1万公顷房地产闲置土地。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4，工业用地存在容积率低、占而不用现象。

　　当前城镇土地低效利用与我国发展阶段特征有关，但利益失衡、管理调控政策不到位也是重要原因。造成城镇土地利用粗放的原因包括：一是，建设性用地以行政配置主导，导致城镇用地的粗放利用。过度依赖对建设性用地资源的行政配置，制约市场机制发挥基础性作用，妨碍土地资源的集约利用。二是，条块分割，缺乏利益协调、规划衔接机制，土地产业政策失效。缺乏国土规划，不能发挥空间上位规划的宏观协调功能，土地利用规划、城市规划等空间规划相互影响，土地利用规划难以约束城镇外延扩张。三是，现行土地税费政策导致个人或企业的土地保有成本较低，缺乏节约集约利用动力，甚至产生土地投机行为。

　　【主持人】：从土地宏观调控和管理的角度出发，您认为要提高我国当前城镇土地利用水平应当从哪些方面进行规范管理？

　　【嘉宾】：提高我国城镇土地利用水平应当采取以下管理措施：一，改革土地产权制度，从根本上解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。克服因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行的问题。改革的方向是稳定农村集体土地所有制，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承，使土地流转的过程成为土地集约化过程。二，建立科学的空间规划体系，加快编制全国和区域国土规划，加强土地规划、城市规划、区域空间规划等的协调衔接。强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市区域和农村区域的边界划分，落实以规划和用途管制的现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。三，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制，建立土地节约集约利用监管考核机制。加强土地节约集约利用技术保障，加强土地节约集约利用工程建设与模式推广。四，推进土地财税制度改革，完善土地出让金等土地财税管理，抑制土地囤积、土地闲置，提高土地使用效率。

　　【主持人】：既要为经济建设保障土地供应，又要坚守耕地红线。目前，各地在建设占用耕地“占一补一”工作中存在不少虚假成分，占优补劣、占多补少的情况并不鲜见。您认为应当采取什么措施来进一步强化占补平衡制度的严格执行？

　　【嘉宾】：受现行的土地、行政、财税等体制影响，中央政府和地方政府在发展目标和重点上并不一致，中央政府重视经济发展、社会进步、耕地保护及粮食安全等目标的综合平衡，而地方政府更重视经济高速增长。主要问题在于当前实施耕地保护、占补平衡比较利益低下，地方政府特别是耕地面积大的省区和农民都缺乏保护耕地的内在动力和利益机制，又面临建设用地外延扩张的压力，一些地方政府采取应付、变通方法对待耕地占补平衡。解决这一问题，从长远来看，需要真正实施发展方式转变，形成推进科学发展的体制和机制。包括加快行政管理体制改革，改进政绩考核办法，完善绩效考核体系，改革和完善财税体制等。在近期，重点是综合运用经济、行政、法律等手段，重点是按照十七届三中全会的要求，建立基本农田和耕地保护的地区补偿机制，完善耕地保护机制。在具体做法上，已经有一些地区积极试点创新取得了初步成效，如成都市探索建立了耕地保护基金，力求实现耕地保护和农民增收双赢。当务之急是创设国家粮食安全和耕地保护补偿机制，平衡地区之间和耕作者与非农业者的利益。可以根据我国区域产业布局,实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩,实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域财政转移支付等补偿的双重机制,建立区域之间的耕地补偿机制，使粮食安全和耕地保护做到目的明确、责任清楚、补偿公平、行之有效。